欧盟碳边境税:是什么?为什么?怎么办

|热点专题 作者:腾讯研究院 2021-03-30

作者

万昕玥、乔婷婷 腾讯研究院助理研究员

 

一、欧盟碳边境调解机制出台背景

为应对气候变化,2020年1月15日欧盟通过《欧洲绿色协议》(European Green Deal),就更高的减排目标达成一致,共同承诺2030年温室气体排放要比1990年减少50%~55%,到2050年实现碳中和[1]。

欧盟各国认为,《巴黎协定》框架内的其他排放国被允许增加排放量至2030年,这造成了欧盟以外的碳泄漏(Carbon Leakage),即企业为了规避严格的碳减排措施和高昂的碳减排成本,而将生产转移到碳排放管制较松或不存在的地区,最终本应在一个国家或地区被控制的二氧化碳在另一个国家或地区排放出去,全球的碳排放量并没有减少,甚至可能增加[2]。

欧盟认为其在大幅减少国内温室气体排放的同时,它所进口的商品的温室气体排放量却在不断上升,这破坏了欧盟减少温室气体排放的努力;欧盟净进口的商品和服务的二氧化碳排放量占欧盟国内二氧化碳排放的20%以上,因此需要更好地监测进口产品的温室气体含量,以便确定可能的措施来减少欧盟在全球的温室气体足迹[3]。此外,欧盟各成员国减排成本增加,导致制造业生产成本上升。

因此,为了激励欧盟和非欧盟贸易行业按照《巴黎协定》的目标实现脱碳,也为了避免因大力减缓气候变化而导致欧盟企业面临不公平价格竞争,3月10日,欧盟议会投票通过碳边境调节机制(Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM),对欧盟进口的某些商品征收碳税。预计欧盟委员会将在今年第二季度提出有关这项机制的提案。根据欧洲议会议员的说法,碳边境调节机制将在2023年开始实行,那时,该机制应涵盖电力和能源密集型工业部门,例如水泥,钢铁,铝,炼油厂,造纸,玻璃,化工和化肥等[4]。这将确保进口商品的价格能够更准确地反映其含碳量,作为解决欧盟排放交易体系(EU ETS)中碳泄漏风险的替代措施[5]。

二、或成为可能的关键举措 

碳边境调节机制的四个关键目标是:“(1)限制碳泄漏;(2)防止国内产业竞争力下降;(3)鼓励外国贸易伙伴和外国生产者采取与欧盟相当/等同的措施;(4)其收益可用于资助清洁技术创新和基础设施现代化,或用作国际气候融资。”[6]

欧盟委员会将于今年6月公布其碳边界税提案[7],目前,还不清楚欧盟会采取怎样的具体的措施。

在碳边境调节机制公众咨询中[8],欧盟列出了四种碳边境调节机制的可能举措:

1.在欧盟边境对部分具有碳泄漏风险的产品征收进口关税(例如对特定的碳密集型产品征收边境税或关税)。

2.将欧盟排放交易体系扩展到进口产品,这可能要求外国生产商或进口商根据欧盟排放交易体系购买排放限额。

3.从排放交易体系以外专门用于进口产品的特定池中购买配额。

4.在消费层面上对一些产品征收碳税(例如,消费税或增值税),这些产品的生产部门存在碳泄漏风险,适用于欧盟生产产品和进口产品。

而根据欧盟的与世贸组织兼容的欧盟碳边境调节机制的决议案:1)碳边境调节机制应涵盖欧盟排放交易体系涵盖的所有进口产品和商品,包括中间产品和最终产品;2)基于碳边境调节机制,欧盟将针对来自气候政策宽松(如没有碳交易市场或没有碳税)国家特定产业进口产品设定碳价格,依据碳含量征税;3)碳边境调节机制需要以反映欧盟生产商支付的碳成本的方式对进口产品的碳含量收费;4)在碳边境调节机制下的碳定价应反映欧盟排放交易体系下的欧盟配额价格的动态变化,同时确保碳价格的可预测性和较小的波动性;5)进口商应从单独的配额池中购买配额给欧盟排放交易体系,该配额的碳价与欧盟排放交易体系中交易当日的碳价相对应[9]。

 

三、碳边境调节机制有哪些影响?

(一)欧盟推出碳边境调节机制,短期而言

1.会在一定程度下增加我国的出口成本,影响我国的贸易竞争力。基于欧盟统计局和中国贸易外经统计年鉴的最新进出口数据,运用投入产出方法测算得出,我国2018年出口产品隐含二氧化碳排放15.3亿吨,进口货物隐含二氧化碳排放5.42亿吨,对外贸易隐含二氧化碳净出口约占全国总排放量10.5%。其中出口欧盟隐含二氧化碳排放2.7亿吨,占17.6%;从欧盟进口货物隐含二氧化碳为0.31亿吨。我国对外出口制造业产品大多处于国际产业链的中低端,能耗高,增加值率低,是对外贸易隐含二氧化碳排放的净输出国[10]。并且,考虑到我国的能源结构,煤炭发电是我国电力结构的重要部分,因此我国的电力碳排放因子要远远高于欧盟的平均水平,生产的产品在碳税上不占任何优势。

因此,对我国出口的产品中隐含的二氧化碳排放征收碳税的话,一是会缴纳高额的碳关税,增加企业的出口成本,缩减企业的利润空间,给出口企业造成压力,二是可能会影响我国产品在欧洲市场的贸易竞争力,导致产品出口难度加大。

2.可能导致我国某些企业从欧洲或具有同等碳定价机制的国家进口所需的高耗能原材料。受到碳边境税间接打击的某些企业为了出口到欧洲,可能会选择原本原材料的低碳替代品以降低自身所需缴纳的碳税,以保持竞争力。在一定程度上,它们可能转向在欧盟内部生产的供应商或其它碳排放较低的供应商。

(二) 长期而言:

1.能够促进我国企业的绿色低碳发展。为了将碳边境调节机制带来的负面影响最小化,我国各行各业将会向着低碳化的方向发展,促进企业低碳减排,提高资源利用率,优化产业结构;与此同时,企业将积极开发低碳技术,寻找新型可替代能源。

2.碳关税的影响会随着我国能源转型进程的加速而减弱。清华大学的一项研究显示,随着贸易结构优化及出口产品结构调整,中国出口产品内涵碳排放量得到了显著改善[11]。因此,长远来看,随着我国能源结构调整加速,贸易结构优化推进,以及对碳中和目标的推进,欧盟碳边境调节机制对我国的影响将逐步减弱。

 

四、如何应对?

(一) 政府层面

1.应加快国内碳交易市场发展,激发碳交易市场活力。一是完善碳市场制度建设。当前生态环境部已经出台《碳排放权交易管理办法(试行)》,未来应加快推进《碳排放权交易管理条例》等更高位阶的法律制度出台,为碳交易市场提供法律保障,同时推动碳排放权确权登记、账户设立、交易结算、监督管理等基础设施建设。二是扩大参与主体范围,降低企业进入碳市场交易门槛。例如《全国碳排放权交易管理办法》首批仅纳入年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量的发电行业[12],未来应扩大控排范围,将更多的企业纳入到碳交易市场。三是在国内碳市场的发展中纳入欧盟碳边境调节机制可能覆盖的产品,努力推动国内碳市场与国际碳市场接轨,以减少需缴纳的碳税或获得豁免。

2.应该通过加强对话与协调来避免碳边境调节机制的一些举措成为中欧的“绿色贸易壁垒”。加强与欧盟的伙伴关系,在国际多边气候治理框架中,促进中欧等联合气候行动。同时,通过“一带一路”绿色投资、零碳低碳技术贸易等方式,促进与欧盟经济贸易合作,通过务实合作提升应对气候变化的努力,从而降低碳边境调节机制的影响[13]。政府可以与欧盟合作,加强对我国贸易产品隐含碳排放量测算和计量的研究。

(二)企业层面

1.加深对产品碳足迹的了解,减少产品生产中的碳排放。首先,企业应当摸清自身以及供应链上下游的碳排放情况,加深对产品碳足迹的了解;然后,企业应当从产品碳足迹出发,加深对如何减少碳足迹的研究,在自身减排的同时督促供应商进行减排。

2.加强技术创新,强化碳减排技术与碳封存技术研究。碳减排可以通过提高能源利用率,技术升级以减少原材料的使用等方面实现;而碳封存则需要加深对二氧化碳的地质封存和海洋封存技术的研究,并努力减少已封存二氧化碳的物理渗漏。

3.开发碳补偿项目,抵消剩余排放量。企业可以通过购买林业碳汇项目、光伏发电项目、风电项目等来抵消自身排放的二氧化碳。

 

参考文献:

[1] Communication from the Commission to the European Parliament, The European Council, The European Economic and Social Committee and The Committee of The Regions,The European Green Deal,11.12.2019,https://eurlex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:b828d165-1c22-11ea-8c1f-01aa75ed71a1.0002.02/DOC_1&format=PDF

[2] 张文城,彭水军.不对称减排、国际贸易与能源密集型产业转移——碳泄漏的研究动态及展望[J].国际贸易问题,2014(07):93-102.

[3] Committee on the Environment, Public Health and Food Safety,towards a WTO-compatible EU carbon border adjustment mechanism,15.2.2021,https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2021-0019_EN.html

[4] Carbon levy on EU imports needed to raise global climate ambition,5.2.2021,https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20210201IPR96812/carbon-levy-on-eu-imports-needed-to-raise-global-climate-ambition

[5] Carbon leakage: prevent firms from avoiding emissions rules,8.3.2021,https://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/society/20210303STO99110/carbon-leakage-prevent-firms-from-avoiding-emissions-rules

[6] Robert Ireland,The EU Carbon Border Adjustment Mechanism: An Update,11.1.2021,http://regulatingforglobalization.com/2021/01/11/the-eu-carbon-border-adjustment-mechanism-an-update/

[7] Frédéric Simon,EU Parliament votes to retain free CO2 quotas for industry,10.3.2021,https://www.euractiv.com/section/energy-environment/news/eu-parliament-votes-to-retain-co2-quotas-for-industry/

[8] Public consultation on the Carbon Border Adjustment Mechanism,5.1.2021,https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12228-Carbon-Border-Adjustment-Mechanism/public-consultation

[9] Committee on the Environment, Public Health and Food Safety,towards a WTO-compatible EU carbon border adjustment mechanism,15.2.2021,https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-9-2021-0019_EN.html

[10] 王海林,黄晓丹,赵小凡,何建坤.全球气候治理若干关键问题及对策[J].中国人口·资源与环境,2020,30(11):26-33.

[11] 顾阿伦,何建坤,周玲玲.经济新常态下外贸发展对我国碳排放的影响[J].中国环境科学,2020,40(05):2295-2303.

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