作者 | 陈维宣  腾讯研究院博士后

作者 | 吴绪亮  腾讯研究院首席经济学顾问

本文核心内容于2020年5月8日首发《经济日报》，原题为《新型基建促进经济发展的作用与路径》。 

当前，我国高度重视新型基础设施建设，从短期来看，此举有助于熨平经济波动、稳定经济增长，降低经济运行风险。从长期来看，此举有助于推进供给侧结构性改革、推动经济高质量发展。

因此，对于新型基础设施建设的战略价值与政策重点研判，需要放在经济增长理论，特别是高质量发展发展理论的框架下进行系统分析。

根据经济学的基本观点，每一次产业革命都将发展出与其相适应的基础设施。运河、铁路、煤炭等是在第一次产业革命中发展出来的交通和能源基础设施，公路、机场、电力、石油等交通和能源基础设施则主要发轫于第二次产业革命，第三次产业革命则催生了电话、电信、互联网等信息基础设施。以5G、数据中心和人工智能等为代表的数字基础设施则主要对应于近年来在全球范围内蓬勃兴起的新一轮科技革命和产业变革。

在考察新型基础设施的概念时，需要格外注意的是，当前对新型基础设施的概念阐述与内涵界定尚处于探索阶段，目前对新型基础设施范畴的表述已经历两个阶段。根据性质的不同，可以将基础设施分为经济型基础设施和社会型基础设施，其中前者主要包括交通、能源与信息等基础设施，后者则主要包括科教文卫和环境保护等基础设施。

在稍早期阶段，从中央决策层历次会议的表述来看，新型基础设施的范畴集中在经济型基础设施领域，主要是指5G网络、数据中心、人工智能、工业互联网、物联网等与数字经济或产业互联网密切相关的数字基础设施领域，核心是支撑数据这一关键生产要素的感知、采集、传输、存储、计算、分析和应用。在第二阶段，国家发改委在2020年4月20日明确，新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系，包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施。在这一阶段，新型基础设施的范畴进一步拓展到社会型基础设施领域。

新型基础设施与传统基础设施虽然具有本质共性，都对经济增长具有基础性和先导性作用，但同时也在概念范畴、技术门槛、应用场景、边际报酬、作用机制等五个方面存在着与传统基础设施显著不同的特征。

第一，在概念范畴方面，传统的水运、铁路、公路、机场、港口等基础设施都属于经济型基础设施，新型基础设施的概念范畴则比其更加广泛，同时包括经济型和社会型两种基础设施，其中信息基础设施和融合基础设施属于经济型基础设施，创新基础设施则属于社会型基础设施。

第二，在技术门槛方面，新型基础设施具有鲜明的新技术属性，是新技术与新业态的融合，更加强调对通用性数字技术对经济增长的底层基础支撑作用，具有较高的技术门槛。

第三，在应用场景方面，传统基础设施是大工业生产时代的产物，应用场景较为单一，而新型基础设施的应用场景则进一步由原子场景突破到比特场景，更加契合当前数字革命的需求。

第四，在边际报酬方面，传统基础设施对经济增长的作用服从边际报酬递减规律，而新型基础设施则具有边际报酬递增的特点，比传统基础设施表现出更强的规模效应、外部效应和溢出效应，可以对国家数字竞争力产生显著影响，这是传统基础设施所不具有的重要特征。

第五，在作用机制方面，市场机制在新型基础设施投资与建设过程中具有基础性、关键性和决定性的作用，新型基础设施建设和投资对市场机制的依赖性更强，因此更加需要以社会资本投资为主，传统基础设施建设过程中依靠政府投资的主流模式的适用性将进一步降低。

关于基础设施对经济增长的作用，通常可以从凯恩斯主义和新经济增长理论这两个传导机制来考察，它们分别代表了基础设施对经济增长的短期作用和长期效应。

根据经典的凯恩斯主义，基础设施建设作为政府支出的重要组成部分，可以被视作一种公共投资。在出现经济衰退或萧条时，社会有效总需求不足，基础设施投资不仅可以通过增加投资需求，引起总产出直接增加，还会通过乘数效应扩大资本积累与劳动就业，间接推动经济增长。除此之外，中央政府基础设施投资的增加，还将进一步引起地方政府扩大投资规模，在短期内推动经济走向复苏。

按照新经济增长理论的逻辑，基础设施作为公共物品，具有规模效应和网络外部效应，这种效应既可以通过直接提高产出效率，又可以通过产业间和区域间的溢出效应来促进长期经济增长。

基础设施可以提高生产效率。基础设施改善能够促进生产要素的自由流动，推动企业和要素的最优匹配，提高员工的工作效率和企业的劳动生产率与全要素生产率，从而推动经济增长其次，基础设施可以降低企业生产成本。良好的基础设施能够改善企业的决策环境，保障企业生产经营的稳定性与持续性，深化劳动分工，提高产品质量和设备运行效率，降低企业的运输和库存成本；还可以降低企业的交易成本，扩大市场范围，提高交易能力和交易效率。

基础设施对区域经济增长具有空间溢出效应。基础设施投资对周边区域的空间溢出效应能够显著降低临近区域生产性企业的生产平均成本和边际成本，有时空间溢出的成本降低效应甚至会超过本地基础设施建设产生的影响，从而一个地区的基础设施建设不仅促进了自身的经济增长，同时也对周边地区的经济增长产生溢出效应。

近年来，中国经济增长的下行压力逐渐增大，深层结构性矛盾日益突出，新冠肺炎疫情的爆发则进一步加重了这一压力。当前，中央高层提出加强新型基础设施建设，从经济高质量发展框架下来看，这一举措具有双重战略价值，即一方面可以在短期内熨平经济波动、稳定经济增长，另一方面可以在长期内促进结构性改革、推动经济高质量发展。

1.短期效应：熨平经济波动

由于新冠肺炎疫情的爆发，对拉动经济增长的“三驾马车”均产生强力的冲击。在消费领域，冲击主要发生在第三产业中的批发零售、交通运输、文化旅游、住宿餐饮和影视娱乐等行业。在投资方面，基础设施建设、工业生产等固定成本较高的制造行业都将受到严重影响。国家统计局数据显示，2020年一季度国内生产总值同比下降6.8%，但其中信息传输、软件和信息技术服务业增加值反而增长13.2%，互联网和相关服务的营收增长10.1%。

因此，在此时节加强新型基础设施建设，有助于熨平短期经济波动，稳定经济增长，降低经济运行风险。虽然目前各地重大项目投资计划中，交通、能源等传统基础设施建设项目仍占据主要位置，但新型基础设施建设的比重正在大幅提升。从地方政府工作报告来看，目前已有25个省市的政府工作报告提及新型基础设施建设。从地方政府专项债来看，新型基础设施建设的比重已经显著上升。

基础设施建设作为一项反周期的“准财政政策”，与财政政策、货币政策分工合作，共同构成具有中国特色的应对短期经济波动的宏观调控体系。基础设施投资在应对1998 年亚洲金融危机和 2008 年全球金融危机中发挥了巨大的作用，即使引起一定争议的“四万亿”投资计划，目前的观点也普遍认同基础设施投资的确在短期内拉动了经济增长。

2.长期效应：促进经济高质量发展

新冠肺炎疫情的爆发，一方面充分暴露了传统经济生产体系的脆弱性，依赖线下的生产经营模式难以应对市场需求和国际供应链的动态变化。另一方面，在抗击疫情期间，数字化程度越高的企业越能够更加迅速地进行动态调整，通过柔性生产、远程运维等方式将疫情的负面冲击降到最低。这深刻地揭示出，中国经济的生产方式与商业模式必须加快数字化、网络化、智能化转型，推动供给侧结构性深度改革，增强经济运行体系的稳健性，促进宏观经济的长期稳定增长，是经济高质量发展的应有之义，新型基础设施建设将在其中发挥至关重要的作用。

第一，以新型基础设施建设带动传统基础设施的数字化、网络化、智能化改造升级。传统基础设施投资支撑了中国改革开放以来三十多年的高速增长，但是从统计数据来看，2010-2018年间，经济增长率从10.3%下降到6.3%，资本投资对经济增长的贡献率从66.3%下降到32.4%，对经济增长的拉动作用从7.1个百分点下降到2.2个百分点，均表明随着传统基础设施投资规模的扩张，其对经济增长的边际贡献率逐渐递减。新型基础设施将通过增强对传统基础设施的数字化、网络化与智能化改造，拓展传统基础设施促进经济增长的作用范围并优化作用机制，提高传统基础设施的边际报酬或降低其边际报酬递减的速度，从而推动经济的长期包容性增长。

第二，以新型基础设施建设推动供给侧结构性深度改革。新型基础设施所涉及的各项技术目前已形成初具规模的行业部门，其对产业结构和经济增长的影响可以从如下两个方面来探讨。一方面，对5G、数据中心、人工智能等行业部门基础设施投资的增加，将引起这些新兴行业与其他行业之间在增长率上的较大差异，从而直接引起产业结构的优化升级。另一方面，对这些新兴行业投资的增加，将推动这些行业部门生产率水平及其增长率的提升，从而吸引生产要素从低生产率或低生产率增长的部门向新兴行业部门的持续流动，由此带来的“结构红利”将会引致全行业生产率水平的提升，推动产业结构高级化与合理化，促进经济的持续增长。

第三，加快新型基础设施建设有利于充分发挥数字经济潜力。首先，新型基础设施具有显著的乘数效应。通过加强新型基础设施建设与投资，奠定数字经济的发展基础，降低中小企业应用数字技术的技术门槛，推动产业数字化转型与产业互联网发展。据腾讯研究院《数字中国指数报告（2019）》测算，“用云量”每增长1点，GDP大致增加230.9亿元。其次，新型基础设施具有强劲的产业关联效应。大数据、物联网、人工智能等新型基础设施所处的数字密集型行业几乎与其他所有行业均存在前向和后向关联关系，通过对产业链的横向整合和价值链的纵向集成，促进数字技术的产业间扩散。最后，还具有长期的创新与创造效应。通过加强新型基础设施建设，将进一步促使交通、医疗、金融、制造业等各领域各行业实现生产方式数字化、商业模式网络化、管理范式智能化的创新与变革，提高企业的技术创新能力与效率，创造新的就业岗位，带动就业规模的扩大，充分发挥并实现数字经济在促进经济高质量发展中潜力。

自改革开放以来，尤其在应对亚洲金融危机和国际金融危机的冲击，以及西部大开发、振兴东北、中部地区崛起等过程中，中国的基础设施建设实现了跨越式发展。传统基础设施建设的经验为新型基础设施建设助力经济高质量发展提供了丰富且宝贵的借鉴意义。

第一，加速扩大新型基础设施投资规模。虽然多数省份在政府工作报告中提及新型基础设施建设，但是目前看来，新型基础设施建设投资的规模仍然较小，难以起到在短期内刺激经济增长的作用，未来需要加速扩大新型基础设施建设的规模。一是要尽快出台国家新型基础设施投资计划，明确投资范围与项目清单，建立统一规范的新型基础设施投资管理规范。二是理论研究表明公共物品属性越强的行业，中央投资对地方投资和民营资本的带动作用越强，因此需要通过增加中央投资带动地方投资和民间投资，适当拓宽投资主体范围，鼓励地方政府在年度投资计划中尽量扩大新型基础设施投资比重，但是同时也要注意积极防控地方政府债务风险。

第二，坚持优化新型基础设施投资结构。如前所述，由于基础设施属于公共品，因此具有较强的外部效应，这意味着无论是单独依靠政府直接投资或通过国企投资，或者仅依靠市场进行投资，都无法达到社会合意的最优投资规模，而且还可能会导致投资效率的下降。因此，在新型基础设施投资过程中，需要优化投资结构，坚持构建以政府引导和市场主导相配合的投资模式。一是降低新型基础设施投资的进入壁垒，破除对民营企业进入新型基础设施投资的隐性障碍或者价格管制，积极引导民营资本进入，优化投资主体结构。二是厘清新型基础设施的产权属性，完善政府、国企和民企之间的投资合作机制，降低中央企业投资对民营资本的挤出效应。三是民营企业在前期已对数字基础设施进行大量投资，推动产业互联网的发展。但是由于数字基础设施外部性导致私人收益和社会收益出现差异，市场投资激励不足，因此，需要政府采取包括税收减免、融资优惠等多种政策手段加以激励。

第三，应高度重视新型基础设施产业生态建设。新型基础设施建设不是简单地扩大基础设施的投资规模，而是与产业化应用配套推进的体系化存在，因此在新型基础设施建设过程中需要积极重视壮大产业生态。一是要在已有产业互联网生态建设基础上，进一步加强产业链上下游企业的协同发展，鼓励在技术、资本和市场方面相关性较高的企业共同构建包容开放的生态共同体。二是充分发挥产业联盟等社会中介组织的协调作用，搭建政产学研金用六位一体的合作交流平台。三是强化全生命周期管理理念，事前制定好技术与经济可行性方案，事中加强项目质量管理与评估，事后做好项目验收与退出机制。